En medio del fuego cruzado que ha despertado el debate sobre la nueva Ley Universitaria, se ha perdido el foco sobre los temas de fondo. ¿La creación de una Superintendencia vulnera la autonomía universitaria? ¿Debe ser considerada la educación superior un servicio público? ¿El fin de lucro garantiza educación de calidad? ¿Qué nos dice la experiencia internacional?

Por MOISÉS NAVARRO PALACIOS

Está colgada cerca a una de las puertas de ingreso a la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Es una pancarta de rechazo a la Ley Universitaria en la que se asevera que la reforma pretende privatizar la educación superior pública.

La acompaña un fotomontaje del rostro del congresista Daniel Mora, impulsor de la norma, sobre el cuerpo de un soldado nazi con una esvástica en el brazo derecho. A Mora, el presidente de la Asamblea Nacional de Rectores (ANR), Orlando Velásquez, lo ha llamado “desquiciado”; a “su” ley, el rector de dicha casa de estudios, Pedro Cotillo, la ha denominado un “mamarracho”. Mora, quien ha calificado a los impulsores de la educación privada como “mercachifles de la educación”, asegura por su parte que la ANR ha fracasado como organismo regulador.

El debate en torno al proyecto de la nueva Ley Universitaria ha estado lleno de ruido, acusaciones y generalizaciones, con posiciones defensivas de los fueros de ambas partes. Pero la verdad es que era urgente poner el tema en agenda. La situación de la educación superior peruana así lo amerita.

En total, existen 139 universidades en el país (de ellas, 64 operan con una autorización provisional de funcionamiento, algunas bajo esta modalidad por más de diez años. Otras incluso no tienen rector). De otro lado, no pocas universidades cuentan con infraestructura deficiente y/o no tienen profesores principales. Hay otras con autoridades denunciadas por corrupción o por malversación de fondos. Quizá el caso más destacado en los medios es el del sueldo millonario del rector de la Universidad Inca Garcilaso de la Vega (UIGV), institución que, por ser asociativa, debería reinvertir sus excedentes en la mejora de la calidad educativa. Pero también hay otros casos de irregularidades en el interior del país. Daniel Mora refiere el de la Universidad Privada de Pucallpa (UPP), que se dedica a entregar títulos a bachilleres de otras universidades que no lo consiguieron donde estudiaron originalmente; el de la Universidad San Agustín de Arequipa (UNSA), con una denuncia por haber entregado más de 300 doctorados de manera irregular; y la Universidad Nacional de Moquegua (UNAM), que ha tenido seis comisiones organizadoras en seis años y que, incluso, ha sido investigada por la Contraloría.

Jorge Mori, fundador del portal Corresponsales.pe, estima, además, que cerca de 600.000 estudiantes —de aproximadamente un millón— son estafados con educación de mala calidad. Todos los entrevistados para este informe coinciden en que el descuido por parte del Estado ha contribuido a la deficiente calidad del sistema.

De otro lado, la cobertura de la educación superior, entendida como el ratio de la población matriculada sobre la que tiene la edad para estudiar en ese nivel, es de solo 36,1%, mientras que en Chile es de 59,2% y en Argentina, de 68,7%. Mientras tanto, según estimaciones de Gustavo Yamada, investigador de la Universidad del Pacífico, el 63% de los egresados se arrepiente de la carrera estudiada y solo uno de cada tres consigue un empleo vinculado a lo que estudió, en un país donde el subempleo profesional ha aumentado a 35%.

Dado este panorama, el debate suscitado por la propuesta de la nueva Ley Universitaria ha sido saludable, pues ha puesto de relieve aspectos necesarios para mejorar la educación superior. Pero ha despertado también apasionadas discusiones sobre aspectos no menores que resultarán vitales para la mejora de la calidad.

EL REGULADOR

Uno de los puntos más controversiales de la propuesta de Ley Universitaria es la creación de la Superintendencia Nacional de Educación Universitaria (Suneu). Las críticas son diversas. Una tiene que ver con la conformación de su consejo directivo, que incluiría representantes de universidades. Para Ricardo Cuenca, investigador del Instituto de Estudios Peruanos (IEP), esto sería replicar un error actual de la ANR, que es ser juez y parte en la regulación. También se critica algunas funciones asignadas que hoy en día ya se encuentran en otras entidades. Por ejemplo, en el artículo 14 se atribuye a la Superintendencia la función de “promover e incentivar la investigación en las universidades de modo que fomenten el desarrollo económico, social y cultural de las regiones y del país”. A decir de Fabiola León-Velarde, rectora de la Universidad Peruana Cayetano Heredia (UPCH), esa ya es tarea del Concytec.

Pero, como es conocido, las criticas más fuertes se han dirigido a su adscripción al Ministerio de Educación (Minedu) y hacia las funciones fiscalizadoras que tendría el nuevo organismo.

La propuesta de Ley Universitaria señala que la Suneu “es el Organismo Técnico Especializado, adscrito al Ministerio de Educación (Minedu), que goza de autonomía técnica, económica, presupuestal y administrativa; encargado de normar, regular y coordinar la educación universitaria”. La adscripción a un ministerio ha sido blanco de varias críticas. Alan García ha dicho que esto es grave, pues el Minedu es un ente político que siempre obedece al Presidente de turno e incluso ha calificado a este organismo como uno “casi militar”. De otro lado, hay un sector del APRA que estaría de acuerdo con la creación de la Superintendencia siempre y cuando no esté adscrita al Minedu. La posición que ya le habrían expresado a Daniel Mora es que si bien están de acuerdo con la Superintendencia, se necesitaría que sea un organismo con autonomía política.

Gonzalo Galdos, rector emérito de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC), es otro de los críticos. Él asegura que el Minedu tiene apetito político por el control de la educación universitaria y duda de su eficiencia para involucrarse en este nivel de educación tomando en cuenta los deficientes resultados en el manejo de la básica regular. Por su parte, Fabiola León-Velarde señala que si se acotan bien las funciones del regulador para que sea absolutamente autónomo, no vería problema en esta adscripción. Detalla que ha revisado 30 leyes universitarias de América Latina, Europa y Asia y no ha encontrado una sola donde esta instancia no cumpla con dicha característica. “Este organismo tiene que conversar con el Ministerio de todas maneras y seguir las políticas del Estado”, afirma.

Los organismos reguladores de la educación superior no son ajenos a la realidad universitaria ni en la región (ver mapa) ni en el mundo. Fabiola León-Velarde, en una columna publicada en el diario La República, afirmó que el sistema educativo “por lo general, está conformado por: un consejo, secretaría o junta nacional de Educación; una asociación, consejo o asamblea de rectores; y un Consejo Nacional de Acreditación de la Calidad Educativa (Francia, Finlandia, España, Chile, Colombia, Argentina, entre otros)”. Agregaba que “estas instancias norman el sistema educativo con autonomía, aun cuando se encuentran adscritas al Ministerio de Enseñanza Superior e Investigación (Francia), de Educación y Cultura (Finlandia), Educación, Cultura y Deporte (España), de Educación (Chile y Argentina)”. A pesar de ello, existe un marcado rechazo al Suneu, organismo cuya creación ya había sido recomendada por una sentencia del Tribunal Constitucional en el 2010, por un informe de la Secretaría de Gestión Pública de la PCM que recoge lo dispuesto por el TC y por el Estudio sobre la Problemática de las Universidades Nacionales hecho por la Contraloría General de la República (CGR).

¿Cuál es la actual situación regulatoria de la educación superior en el Perú? La Comisión de Educación, Juventud y Deporte del Congreso solicitó a mediados del año pasado a César Landa Arroyo, ex presidente del TC y decano de la Facultad de Derecho de la PUCP, su opinión en torno a la creación de la Suneu.

En el informe se detalla que el actual modelo regulador de la educación universitaria requiere la independencia del órgano controlador con respecto a los controlados, condición que hoy no se da, pues la ANR está compuesta por rectores en ejercicio. Dice el documento: “el hecho de que la ANR y el Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (Conafu) ejerzan funciones relativas a la creación de universidades y la promoción de la calidad educativa, ha generado algunos problemas relacionados con la independencia e imparcialidad del órgano controlador (ANR) respecto de las entidades controladas”. Reitera que el TC ha concluido que la crisis de la educación universitaria se debe en parte a que la ANR funciona bajo la lógica de un gremio endógeno, sobre el cual no recae ningún control. En consecuencia, es necesario un regulador independiente y más fuerte.

Una de las principales críticas a las funciones de la Superintendencia es la atribución de cerrar universidades. Sin embargo, ya hoy en día esta función la tiene el Conafu, que, a decir de Mora, nunca la ha usado porque es juez y parte. Frente al temor de las universidades privadas por el posible cierre compulsivo de universidades, el congresista afirma que la Ley establece que ello sucederá siempre y cuando no se cumplan con los requisitos mínimos de calidad exigidos. “Que los empresarios de la educación estén tranquilos”, afirma.

El cierre de universidades de mala calidad o que contravienen normas es moneda corriente en la región. En enero, la Secretaría de Regulación y Supervisión de la Educación Superior de Brasil (adscrita al Ministerio de Educación) cerró la Universidad Gama Filho y el Centro Universitario de la Ciudad debido a la “baja calidad académica y creciente precarización de la oferta”. A fines del año pasado, el Ministerio de Educación de Colombia clausuró ocho programas de la Universidad San Martín por deficiencias en la infraestructura.

En Chile, uno de los casos más sonados fue el cierre definitivo por parte del Consejo Nacional de Educación de la Universidad del Mar (UDM), una de las instituciones privadas más grandes. Según informó el Centro de Investigación Periodística (Ciper), esto se debió al afán de la universidad por establecer una red de lucro por todo el país en desmedro de la calidad educativa. En la actualidad, tres universidades y un instituto del Grupo Laureate —al que pertenece la UPC— están siendo investigados por lucro en Chile. La Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza de Chile (LOCE) establece que “las universidades, los institutos profesionales y los centros estatales de formación técnica solo podrán crearse por ley. Las universidades que no tengan tal carácter deberán crearse conforme a los procedimientos establecidos en esta ley, y serán siempre corporaciones de derecho privado, sin fines de lucro para el efecto de tener reconocimiento oficial”.

El artículo 14 de la propuesta de Ley Universitaria indica que las atribuciones de autorización y cancelación llegan hasta los programas universitarios, pasando por las facultades. Esto, entre otros aspectos, ha inquietado a buena parte de la comunidad universitaria, pues se aduce que vulnera la autonomía universitaria.

AUTONOMÍA Y CONSTITUCIONALIDAD

La autonomía universitaria surgió en 1918 en Córdoba, Argentina, como un mecanismo de defensa ante la intromisión estatal y para garantizar la libertad de cátedra y de formación. El concepto se extendió a varios países. Luego abarcó lo administrativo y lo económico. Con el paso de las décadas, la universidad se ha transformado junto con el concepto de autonomía. Por ejemplo, según la European Univesity Asociation (EUA), en Europa se identifican hasta 29 tipos de autonomía universitaria en 26 países, que contemplan las dimensiones organizacional, financiera, académica y de recursos humanos. La EUA afirma que la autonomía es indispensable para el desarrollo de la universidad, pero tiene matices. “Autonomía no significa autarquía. Si por un lado la libertad de empresa a nivel educativo no resulta absoluta, tampoco la potestad del Estado en regular mediante una ley el servicio educativo es absoluta. Entonces tiene que haber un punto razonable”, señala César Landa.

Algunas autoridades universitarias afirman que darle a la Suneu el poder de cerrar facultades y programas vulneraría la autonomía, pues el Estado estaría decidiendo incluso la malla curricular. Gonzalo Galdos, rector emérito de la UPC, se encuentra entre esos críticos, pues desde su perspectiva tales atribuciones de la SUNEU limitarían la oferta universitaria. Por su parte, Fabiola León-Velarde de la UPCH considera que esta función iría más allá de la que debería tener una instancia que señala políticas y lineamientos. Pero afirma que sí está de acuerdo con que una instancia reguladora cierre una universidad si esta no cumple estándares mínimos. César Landa se muestra más concesivo en este punto. “Un programa de arquitectura requiere infraestructura, talleres, etc. No se puede crear uno si no hay esas condiciones materiales”, afirma.

Otras críticas vinculadas a este tema son el requisito de actualizar cada tres años, o cuando sea conveniente, el currículo, así como la obligatoriedad de los Estudios Generales establecida por la propuesta de Ley.

Otra arista criticada es el gobierno de las universidades. Actualmente, en las públicas y asociativas, el rector es elegido por la Asamblea Universitaria, conformada por autoridades y profesores en sus tres categorías –principales, asociados y auxiliares– y por el tercio universitario. La Ley propone que la elección de rectores en universidades públicas se realice por votación universal. Fabiola León-Velarde considera que la Ley no es clara en excluir a las universidades asociativas sin fines de lucro de esta modalidad, lo que supone un riesgo. “En algunos casos nos da la impresión de que nos ponen en el mismo saco que a las públicas y en otros artículos daría la impresión que no”, afirma. “Nos preocupa la elección universal del rector porque podría generar un clima que vaya más allá de lo académico, se politizaría”.

Gonzalo Galdos sostiene que la Ley es inconstitucional en este punto. “Viola el principio de autonomía universitaria. Para empezar, la universidad debe escoger su propio régimen de gobernanza. Si la superintendencia les va a decir cómo hacerlo, está interviniendo de manera directa”, dice.

Se afirma también que, por entorpecer la inversión privada, esta propuesta de Ley sería inconstitucional. ¿La libre empresa está por encima de la necesidad de garantizar educación de calidad? César Landa destaca que, si bien según la Constitución la iniciativa privada es libre, el artículo 18 señala que las universidades son promovidas por entidades privadas o públicas, y que la ley fija las condiciones para autorizar su funcionamiento. Sobre este punto, afirma que la libertad de empresa tiene que estar regulada porque está prestando un servicio que es público, otro punto controvertido sobre el que volveremos más adelante.

La ANR ha dicho que, de ser aprobada la Ley tal como está, presentará una demanda al TC, pues tendría más de 50 razones, de forma y de contenido, para considerar la norma inconstitucional. Además, hay abogados que sostienen que hay jurisprudencia para sustentar esta posición, como el fundamento cinco del expediente Nº 0019-2011-PI/TC, en el que se delimita el concepto de autonomía universitaria. Sin embargo, Landa cree que el proyecto de Ley cumple el mandato constitucional, que indica que es deber del Estado supervisar y garantizar, dentro de la libertad de cátedra, la calidad de la educación. “En principio, diría que hay una adecuación a la Constitución. Pero de todas formas hay que ver temas específicos”, afirma.

FIN DE LUCRO Y LEYES DEL MERCADO

A fines del año pasado, cuando el debate sobre la Ley Universitaria ya estaba encendido, el portal Corresponsales.pe, amparado en la ley de transparencia, publicó los estados financieros de algunas universidades privadas. Se difundió información sobre las utilidades de la UPC, la Universidad Tecnológica del Perú (UTP), la Universidad César Vallejo (UCV), la Universidad San Martín de Porres (USMP) y la Universidad San Ignacio de Loyola (USIL), cuyos montos oscilaban entre los S/.28,9 millones y los S/.110 millones (ver cuadro). El portal buscaba poner en evidencia que los elevados ingresos no implican necesariamente una mejor producción académica. Ninguna de las universidades mencionadas aparecía entre las diez primeras del SIR 2013 Perú, uno de los ránkings para medir el desempeño de las universidades y que evalúa, además, la producción científica. Si se revisa un ránking que evalúa otras variables, como el de las Mejores Universidades del Perú hecho por América Economía, solo dos alcanzan el top 10: la UPC y la USMP. Y en el Top 100 de universidades de países emergentes, publicada por la prestigiosa revista británica The Times Higher Education, no aparece ninguna peruana, pero sí cuatro de Brasil, dos de Chile y una de Colombia. ¿Es el lucro una condición necesaria para garantizar la expansión de la educación privada de calidad? ¿O un obstáculo?

Si bien es posible identificar universidades privadas con fines de lucro que han marcado la diferencia en la educación superior, Daniel Mora cree que “el lucro ocasionó que la universidad se alinee hacia abajo. Ha originado una educación mediocre”. Agrega que hay universidades asociativas sin fines de lucro que lucran sin estar autorizadas para hacerlo, y otras con fines de lucro que sacan la mayor utilidad sin preocuparse por la calidad.

El lucro en la educación superior está amparado por el DL 882 de 1996, dispositivo que permitió la proliferación de universidades en todo el país. Gonzalo Galdos, rector emérito de la UPC, considera que los excedentes son necesarios para reinvertir y mejorar la educación y que el lucro no se genera solo con utilidades, sino cuando estas se reparten entre los accionistas y se convierten en dividendos. “El problema aparece cuando uno lucra a costa de reducir la calidad de educación”. Agrega que, por los incentivos tributarios al que las universidades societarias pueden acceder, el año pasado las instituciones privadas de este tipo reinvirtieron US$ 4.000 millones en mejora de calidad educativa, dato poco conocido.

Tan controversial como el lucro en la educación superior es la idea de que esta debe ser dejada a las reglas del libre mercado y la competencia. Gonzalo Galdos sostiene que el DL 882 y la creación de nuevas universidades privadas dinamizó el mercado e impulsó a las asociativas sin fines de lucro a dar un segundo salto cualitativo que finalmente mejoró de alguna manera la calidad de las públicas. Señala que el camino adecuado es promover la autorregulación y crear un sistema de información público para los consumidores (alumnos y padres de familia) en el que se detallen las características cualitativas de cada universidad para que puedan elegir mejor. “Cuando un padre pone a su hijo en una universidad de baja calidad académica estoy seguro que sabe dónde lo está poniendo. Yo no creo que estén siendo estafados”, afirma. Sostiene esta provocadora aseveración con dos argumentos: primero, porque es lo que el padre puede pagar, y, segundo, porque dicha universidad –y aquí hace la precisión de que esto es más común en el interior del país–, dentro de su precariedad, es mejor que la oferta de universidades públicas. Una afirmación que requeriría mayor análisis. La misma percepción se tenía sobre la situación de los colegios hasta que un estudio de Ricardo Cuenca demostró que la educación escolar privada en Lima es heterogénea y en los distritos más pobres la calidad que ofrece es deficiente e incluso se ubica por debajo de los colegios públicos. Esto demuestra que, si uno se aleja de la Lima moderna y con acceso a mejores servicios, la idea de la buena calidad “per se” de la educación privada es un mito.

De otro lado, una decisión tan importante como invertir en una carrera universitaria no debería ser tomada únicamente con información de un portal sobre el éxito laboral y salarial de los estudiantes que egresaron de todas las universidades del país. A lo largo de los cinco años que, en promedio, dura una carrera, podrían ocurrir cambios que afecten la calidad educativa, y un padre o estudiante no tendría porque estar sometido a este riesgo.

Galdos agrega que la proliferación de universidades privadas, varias de mala calidad, también es consecuencia de la prohibición existente para la creación de filiales. De levantarse esta medida —vigente desde el 2008—, las universidades privadas de buena calidad podrían llegar a las regiones donde hay demanda y mejorar así la calidad de la oferta. Considera, como otros especialistas que han criticado la reforma, que es necesario ampliar la cobertura para suplir la demanda y que paulatinamente se trabajará en mejorar la calidad. Una posición también discutible. Un estudio de Gustavo Yamada y otros investigadores ha encontrado una relación entre el incremento de la oferta, principalmente de universidades privadas entre el 2000 y el 2010, con el deterioro de las habilidades cognitivas de los egresados. Una situación atribuible también a la flexibilización de los procesos de ingreso a las universidades que es consecuencia de una competencia desmedida por atraer más estudiantes que aseguren el crecimiento del negocio.

Hay quienes consideran que la educación superior no debe dejarse a la suerte del mercado. Fabiola León-Velarde opina que, a pesar de que exista un portal en el que se pueda saber todo respecto de las universidades, es probable que no sea suficiente. Por ejemplo, todos sabemos que las gaseosas tienen hasta 11 cucharaditas de azúcar y que son perjudiciales para la salud; sin embargo, las consumimos, en parte, como consecuencia de la publicidad. León-Velarde afirma que lo mismo puede suceder al momento de elegir una universidad que, si bien puede tener indicadores de calidad negativos, con el dinero que no invierte en investigación y los ingresos por pensiones bajas cobradas a grandes masas de estudiantes, sí puede invertir en márketing y venderse como una alternativa de calidad. “El mercado y la transparencia no son suficientes. Tenemos que contar con estándares mínimos”, apunta.

SERVICIO PÚBLICO

La propuesta de Ley Universitaria, a diferencia de la ley vigente, reconoce a la educación superior como un servicio público esencial. Hay voces que se han manifestado en contra señalando que no puede ser considerada como tal, pues no es masiva. ¿Basta este argumento para que no encaje dentro de este concepto?

Un servicio público es aquel que satisface necesidades de interés general y puede ser prestado por el sector público o privado. La educación superior, por tratarse de una etapa en el desarrollo de la persona, podría ser considerada como tal. El TC ya ha señalado que la educación, además de ser un derecho fundamental, también es un servicio público “en la medida que se trata de una prestación pública que explicita una de las funciones-fines del Estado, de ejecución per se o por terceros bajo fiscalización estatal”. Por su parte, la Unesco, en la Declaración Mundial sobre la Educación Superior en el Siglo XXI, afirma que la educación superior debe concebirse como un servicio público y, como tal, recibir apoyo del Estado y la sociedad.

Para Gonzalo Galdós, de otro lado, el reconocimiento a la educación superior como servicio público es solo un coartada para el intervencionismo y para justificar fiscalizaciones que, a su parecer, irían contra la Constitución.

ESPERANDO EL DEBATE

Al cierre de esta nota, aún no se había debatido la propuesta de Ley Universitaria en el Pleno. Daniel Mora ha sido implacable y ha afirmado que la Ley va de todas formas, pero ha aceptado que la discusión en el Congreso podría enriquecerla. El congresista dijo a PODER que, de aprobarse la Ley, según sus estimaciones dentro de siete años al menos 80 universidades desaparecerían si no se “ponen las pilas”, pues actualmente no reúnen los requisitos mínimos de calidad que establecerá la normativa. Adelanta, además, que entre sus planes está sacar una ley para reformar el Sistema Nacional de Evaluación y Acreditación (Sineace) y otra para los institutos superiores.

Gonzalo Galdos señala que el hilo conductor de la calidad debe ser la acreditación y que es este sistema el que debe fortalecerse. “Yo no me opongo a la superintendencia, me opongo a la forma y a las facultades que le quieren dar”, dice.

Hay consenso en que urge una mejora de la calidad de la educación superior. Lo que está en discusión es el nivel de participación del Estado en esta tarea. Fabiola León-Velarde considera que deberían revisarse algunas de las atribuciones que se le quiere dar a la Superintendencia, pero añade que “las universidades no podemos ser electrones libres, en ningún país ocurre esto. Es verdad que la Academia tiene mucha libertad, pero eso no quiere decir que el Estado no pueda establecer lineamientos”.